1860 : Paris passe de 12 à 20 arrondissements
En 1860, l'Empereur annexe la banlieue proche de Paris, qui passe de 12 à 20 arrondissements. Une annexion qui n'avait alors rien d'évident, comme le montre l'historien Alain Faure, qui s'est plongé dans les arcanes de cette « décision éminemment politique ».
RetroNews : Quelle est la situation de Paris et de sa proche banlieue dans les années 1850 ?
Alain Faure : Paris était à cette époque dans une situation très particulière puisqu’il existait deux enceintes. La première était le mur jadis élevé par les Fermiers généraux et qui constituait toujours la limite de la ville et de ses 12 arrondissements, mais, au début des années 1840, une enceinte concentrique avait été élevée pour protéger la ville, les fortifications dites de Thiers.
Une douzaine de communes, en tout ou partie, se retrouvèrent englobées dans la nouvelle enceinte, coincées en quelque sorte entre la ville ancienne et la nouvelle muraille. Le très fort développement démographique de ces communes dans les années 1840 et 1850 posa rapidement la question du sort à leur réserver : fallait-il ou non annexer cette banlieue en transportant les limites de la ville aux fortifications ? C’est ce qui fut décidé en 1860 : Paris agrandi compta désormais les 20 arrondissements que nous connaissons.
Précisément, l’objectif de vos travaux sur l’annexion de 1860 est de « pénétrer les arcanes d’une décision éminemment politique ». Comment expliquer que les raisons de cette annexion soient, encore aujourd’hui, obscures ?
En effet, la décision n’est pas claire quant à ses motivations. L'historiographie, abondante pourtant sur ce point, n’est pas toujours très convaincante. Le caractère inéluctable de l’annexion, dictée en quelque sorte par la « géographie », ne saurait être une explication. On a parlé d'une volonté de sécurité : annexer des zones réputées dangereuses pour les contrôler. Mais pourquoi à ce moment-là, et le danger était-il si grand ? La préoccupation fiscale – accroître les revenus de la ville en multipliant les contribuables – est une erreur : l’annexion, en réalité, a beaucoup coûté. Un tel flou vient du fait qu’on ne dispose pas de bonnes archives.
Les incendies de la fin de la Commune, en mai 1871, ont fait disparaître à jamais les dossiers de l’administration parisienne et sans eux, sur un tel sujet et à une pareille époque, que dire d’assuré ? Mais nous avons tout de même la chance de posséder les procès-verbaux imprimés d'une commission de réflexion réunie en 1856 par le préfet de la Seine, Haussmann, où il avait convié des personnalités de confiance à donner leur avis sur la question, et ce à un moment où la décision d’annexer n’était pas prise. Cette Commission des circonscriptions administratives nous livre sans fard le point de vue de grands notables de l’époque, ainsi que celui d'Haussmann, sur l’annexion à faire… ou à ne pas faire.
Sur quelles réalités et représentations de la banlieue reposent donc les opinions des membres de cette commission ?
Quand on lit attentivement les procès-verbaux de cette commission, on reste surpris par le fait que l’opinion qui l’emportait chez ses membres était qu'il ne fallait pas annexer… L’argument, très répandu à l’époque, était le suivant : en cette banlieue le coût de la vie était moindre qu’à Paris, les loyers y étaient plus faibles et l’octroi – l’impôt de consommation payé par le pauvre – plus léger. On oubliait de préciser que ces communes étaient sous-équipées, que l’eau y était rare, que la voirie était dans un état déplorable… Dans cette vision, la fonction de la banlieue limitrophe était d’offrir un point d’arrivée aux migrants les plus pauvres et un point de chute pour tous ceux que les grands travaux entrepris depuis quelques années chassaient de Paris. Annexer allait nécessairement entraîner une hausse du coût de la vie : comment ces populations, qui grognaient déjà de devoir quitter la capitale, allait-elles réagir ? Il était donc de bonne politique de ne rien faire.
Haussmann lui-même était dans une position très inconfortable. Il pensait aussi qu'il fallait un exutoire aux grands travaux. De plus, il y avait chez lui la hantise des conséquences financières et budgétaires de l’annexion : prendre en charge ces zones défavorisées conduirait à de lourdes dépenses qui obéreraient les finances de la ville et donc compromettraient la politique de grands travaux.
Mais ses projets pour Paris n’étaient pas sans entrer avec contradiction avec ses principes. Nous songeons à la grande idée du régime qui était de réaliser, conjointement à l’assainissement du centre, la promotion d’un Paris riche à l’ouest entre le Bois de Boulogne, réaménagé à grands frais, et les grandes avenues partant de l’Étoile, tracées dès 1854. Il n’était pas concevable que les communes de Passy et d’Auteuil deviennent le réceptacle de la population la plus riche sans que l’on procédât à leur annexion. Un problème surgissait alors : où mettre maintenant la nouvelle limite de l’octroi, où installer le nouveau mur ? La santé financière de Paris en dépendait puisque son budget était presque aux deux-tiers tributaire de l’octroi. Les études menées par Haussmann l’amenèrent à envisager pour frontière les lignes du chemin de fer du Nord, sur le territoire de la commune de La Chapelle. Le nouveau Paris devait donc inclure, outre Passy et Auteuil, les communes des Batignolles et de Montmartre, mais exclure malgré tout la plus grande partie des autres communes du pourtour.
Précisons que le préfet n’était pas foncièrement hostile à une annexion intégrale de la banlieue, mais à la condition de recevoir les moyens financiers pour mener à bien son intégration à Paris. Or, la décision prise en 1859 fut l’annexion intégrale et une annexion « sèche », sans aide budgétaire. La décision surprit Haussmann, qui dut avaler la couleuvre de l’annexion.
Comment expliquer que l’opinion de la commission n'ait pas été suivie ? Quelles considérations l’ont finalement emporté ?
Haussmann a écrit qu’il dut s’incliner « devant des raisons de l’ordre le plus élevé », mais précisément, de quel ordre ? À notre sens, l’élément décisif a été le résultat du recensement de 1856, qui apporta la preuve d’une immigration considérable à Paris et dans les communes limitrophes. Louis Chevalier dans son livre célèbre de 1958, Classes laborieuses et classes dangereuses pendant la première moitié du XIXe siècle, a basé sa vision catastrophiste – bien contestable d’ailleurs – d’un Paris submergé par des vagues migratoires qui étaient en réalité inférieures à celle des années 1850 !
Sans qu’il y ait par les sources aucune certitude, nous l’avouons, il nous apparaît probable que dans les hautes sphères de l'État – l’Empereur et ses ministres, (Haussmann n’en était pas) – l’annexion eut pour raison première la volonté de juguler, de maîtriser cette immigration, du moins l’immigration pauvre attirée à Paris. La hausse du coût de la vie avait maintenant l’avantage d’entraîner une sélection sociale à l'entrée de la capitale. Le calcul échoua puisque Paris, entre 1872 et 1911, gagna un million d’habitants, parmi lesquels beaucoup d’ouvriers venus peupler le nouveau Paris. On n’arrête pas les flots.
Quelle politique fut suivie par la ville de Paris entre 1860 et 1870 sur les terrains finalement rattachés ?
En lisant certains travaux, on retire l’impression que le régime se serait contenté d'annexer ces nouveaux territoires en les laissant en l’état. Il n’en est rien. En bon petit soldat de l’Empire, Haussmann se plia à la décision d’en haut, quoiqu’il en coûtât pour la ville. On ne peut d’ailleurs qu’admirer cet homme (et son administration, que l’on oublie souvent) d’avoir pu entreprendre dans les années 1860 à la fois la « grande œuvre d’assimilation » de la banlieue – c’était son expression – , la poursuite des grands travaux dans le centre grâce au système des traités passés avec les banques et la promotion des quartiers riches de l’ouest.
Pour certaines équipements, comme l'eau, les égouts ou l'éclairage, les dépenses furent considérables et bénéficièrent au premier chef à la zone annexée. Le réseau des anciennes communes fut en bonne partie classé dans la voirie parisienne, c’est-à-dire entretenu désormais par la ville, chose excellente. Les propriétaires furent incités à faire des trottoirs ou à les refaire.
Dans d'autres cas, le bilan est moins glorieux. De grands services publics furent concédés à des compagnies privées, jouissant d’un monopole d’exercice, cas du gaz ou des transports avec la Compagnie des Omnibus, la CGO. La préfecture se réservait bien sûr le droit d’imposer aux compagnies des investissements non rentables, mais répondant à des besoins pressants. D’où des négociations constantes, dont la ville ne sortait pas toujours vainqueure. Ainsi en 1867 elle échoua à imposer à la CGO des lignes matinales d’omnibus de façon à permettre aux ouvriers de la périphérie d’être à l’heure à leur travail sans devoir s’épuiser dans des marches interminables. En 1870, les transports à bon marché n’existaient pas à Paris.
Il y eut des cas où le monopole tourna au fiasco. Pour assurer l’approvisionnement régulier de l’ancienne banlieue, une compagnie fut chargée de la construction et de la gestion d’un réseau de marchés alimentaires couverts. Chacun bénéficiait d’une zone d’exclusion où la ville s'engageait à ne pas créer de concurrence. Or ce que voulait la population, c’était des marchandes de quatre saisons et des marchés découverts, non permanents, où les commerçants baissent les prix à la fin de la journée. La plupart des marchés de la compagnie étaient vides en 1870. Plus tard, sous la République, le Conseil municipal dut racheter au prix fort son monopole à la compagnie.
Il en fut des marchés comme du reste. La République soit prolongea sans hiatus l’œuvre bienfaitrice de l’Empire soit, mue par une meilleure compréhension des besoins populaires, s’employa à en corriger les erreurs.
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Pour en savoir plus :
Alain Faure, « Retour sur une annexion : Paris, 1860 », Revue historique, 2020/3, p. 93-157
Alain Faure, « L'industriel et le politique. Qui a peur de l’industrie à Paris au XIXe siècle ? », in: Revue d’histoire moderne et contemporaine, janvier-mars 2018, 65-1, p. 29-69.
Alain Faure, « La ségrégation, ou les métamorphoses historiographiques du baron Haussmann », in: M.-C Jaillet, E. Perrin et F.Ménard dir., Diversité sociale, ségrégation urbaine, mixité, Plan urbanisme, construction et architecture, 2008, p. 51-64
Annie Fourcaut et Florence Bourillon (dir.), Agrandir Paris (1860-1970), Paris, Éditions de la Sorbonne et Comité d'histoire de la Ville de Paris, 2012. (En ligne depuis 2019)
Faire le grand Paris : avis des habitants consultés en 1859. Textes présentés et édités par Nathalie Montel, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2012, 445-XVI p.
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Alain Faure est historien. Il travaille sur l’histoire sociale des espaces urbains, plus particulièrement Paris et ses banlieues. Il est aujourd’hui chercheur rattaché au laboratoire « Institutions et dynamiques historiques de l'économie et de la société » à l’Université de Nanterre.
